التعامل مع معضلة العقوبات على سوريا

ملخّص تنفيذي:

تعتبر سياسة العقوبات الأمريكية المفروضة على سوريا غير فعّالة، إذ لا يكمن الحل في الادعاء بأن التراخيص والإعفاءات الحالية قد حققت نجاحًا، ولا في إنهاء جميع العقوبات المفروضة على سوريا بشكل فوري. بل يجب على واشنطن اتخاذ خطوات عملية محددة تسهم في تسهيل المعاملات المالية للقطاعات الحيوية مثل الكهرباء والغذاء وإزالة الأنقاض، بالإضافة إلى البدء في تقييم وتحديد الشروط التي يمكن من خلالها رفع العقوبات بشكل أوسع.

العقوبات الأمريكية على سوريا قد أدت إلى تعطيل الأوضاع الاقتصادية، مما يهدد استقرار البلاد وربما المنطقة بأسرها، في وقت تُعد فيه وزارة الدفاع الأمريكية خططًا لسحب القوات بناءً على توجيه من الرئيس دونالد ترامب. يعاني الاقتصاد السوري من تدهور شديد، فيما يعاني الشعب من نقص حاد في الغذاء والمأوى والطاقة. وفي غضون أسابيع، وربما في بداية أبريل/نيسان بعد انتهاء شهر رمضان، من المحتمل أن يفقد السوريون صبرهم وينزلوا إلى الشوارع للاحتجاج على الحكومة المؤقتة والظروف المعيشية الصعبة التي يواجهونها يوميًا.

تشكل العقوبات الأمريكية العائق الأكبر أمام توفير الاحتياجات الإنسانية العاجلة للسوريين، وقد فشلت تراخيص وزارة الخزانة الأمريكية والإعفاءات وما يسمى برسائل الطمأنينة في تقديم الضمانات اللازمة للمستثمرين والمانحين، مما يعرقل تمويل جهود المساعدات الإنسانية، بما في ذلك توفير الغذاء وإعادة بناء شبكة الكهرباء السورية وإزالة الأنقاض المنتشرة في مختلف المناطق.

المفارقة تكمن في أن الهدف من الإبقاء على العقوبات كان الضغط على القيادة السورية الجديدة للوفاء بالمتطلبات الدولية، سواء في قضايا الأمن أو مكافحة الإرهاب أو الشمول السياسي أو توزيع المساعدات الإنسانية. لكن عمليًا، تجعل العقوبات من الصعب على الحكومة الجديدة تقديم الخدمات الأساسية، فضلًا عن بناء حكومة قادرة على تنفيذ تلك السياسات. بالنظر إلى القلق المشروع بشأن طبيعة الحكومة المؤقتة التي يقودها المتمردون في دمشق، فإن الحل لا يكمن في إنهاء العقوبات بشكل مفاجئ، بل في تعزيز نظام التراخيص الحالي وتطوير خارطة طريق تحدد الشروط التي يمكن بموجبها رفع بعض أو جميع العقوبات بشكل تدريجي.

معضلة العقوبات على سوريا:

عانى السوريون معاناة شديدة تحت حكم نظام الأسد، الذي انهار بشكل مفاجئ، مما أنهى ليس فقط أكثر من عقد من الحرب الأهلية، بل أيضًا نصف قرن من القمع الذي مارسته عائلة الأسد، بدءًا من الرئيس حافظ الأسد (حكم 1971-2000)، ثم ابنه بشار (حكم 2000-2024). لعبت العقوبات دورًا كبيرًا في انهيار هذا النظام، إذ أضعفته بشكل إضافي، لكن كانت لذلك تكلفة باهظة على المدنيين السوريين الذين يعانون ويحتاجون إلى الإغاثة. ولذلك، لا ينبغي أن يكون الانتصار الوطني الذي رافق سقوط نظام الأسد مفاجئًا، حتى مع قيادة تحالف المتمردين الذي أطاح به لهيئة تحرير الشام، وهي جماعة إرهابية صنّفتها الولايات المتحدة والأمم المتحدة، والتي انبثقت من تنظيم القاعدة. وهذا يطرح مجموعة معقدة من الأهداف السياسية المتنافسة.

من ناحية، يحتاج السوريون ويستحقون الدعم الدولي، وهو ما يصعب تحقيقه طالما أن البلاد لا تزال خاضعة لعقوبات قاسية. فاقتصاد سوريا، بما في ذلك بنيتها التحتية الأساسية مثل المأوى والكهرباء، في حالة مزرية. وقد وصف الغربيون الذين زاروا سوريا في الأسابيع الأخيرة البلاد بأنها تعيش في ظروف فقر مدقع. على سبيل المثال، يحصل سكان دمشق على ساعة واحدة فقط من الكهرباء يوميًا، بينما يحصل سكان المناطق الأخرى على أقل من ذلك. في جميع أنحاء البلاد، يواجه حوالي 3 ملايين سوري خطر المجاعة، بينما يعاني 12.9 مليون شخص من مستويات خطيرة من انعدام الأمن الغذائي. لا يمكن من المتوقع أن يعيش السوريون في هذه الظروف القاسية إلى أجل غير مسمى، ومن شبه المؤكد أن يؤدي الفشل في معالجة العقبات التي تفرضها العقوبات الأمريكية إلى احتجاجات وعدم استقرار في وقت لا تزال فيه الحكومة المؤقتة ضعيفة، وتعمل جزئيًا بفضل حسن نية الشعب بعد سقوط الأسد.

ولا يقتصر الأمر على الدعم الإنساني فحسب. ففي غياب تخفيف العقوبات، قد تنهار الحكومة الجديدة أو على الأقل تتراجع لدرجة تصبح فيها سوريا منطقة غير خاضعة لحكم كامل أو جزئي، مما يهدد استقرار وأمن الدول المجاورة لسوريا مثل إسرائيل والأردن ولبنان والعراق وتركيا، ويمنح الجماعات الإرهابية فرصة لإقامة ملاذ آمن بحكم الأمر الواقع في سوريا ما بعد الأسد.

من جهة أخرى، لا يزال المسؤولون الأمريكيون يشعرون بقلق عميق تجاه تحوّل الرئيس المؤقت أحمد الشرع، المعروف سابقًا باسم أبو محمد الجولاني، وهيئة تحرير الشام من متمردين جهاديين إلى فاعلين سياسيين شرعيين. عند سؤاله عن الشرع، عبر مدير مكافحة الإرهاب في مجلس الأمن القومي، سيباستيان غوركا، عن تشكك إدارة ترامب حين أجاب: “هل يسيطر على كل سوريا؟ لا. هل كان جهاديًا لفترة طويلة؟ نعم. هل أصبح رجلاً أفضل الآن؟ هل يؤمن بحكومة تمثيلية؟” وتعزز التقارير عن وجود مسلحين سوريين مصنفين أو قادة لجماعات مسلحة مصنفة يلعبون أدوارًا في الحكومة الانتقالية أو في الجيش السوري الجديد هذه المخاوف.

في منشور على وسائل التواصل الاجتماعي في ديسمبر/كانون الأول، أعلن الرئيس المنتخب آنذاك ترامب: “سوريا في حالة من الفوضى، لكنها ليست صديقتنا، ولا ينبغي للولايات المتحدة أن تكون لها أي علاقة بها. هذه ليست معركتنا. دعها تتطور. لا… شاركوا!” ومع ذلك، من الواضح أن من مصلحة الولايات المتحدة مساعدة سوريا في الانتقال بعيدًا عن الديكتاتورية، ومنع تحالفها مع إيران وعلاقاتها الحديثة مع روسيا، كما أشار وزير الخارجية ماركو روبيو في جلسة استماع مجلس الشيوخ لتأكيد تعيينه. وأوضح روبيو أن “من المصلحة الوطنية أن لا تكون سوريا ساحة لعب لداعش، وأن تحترم حقوق الأقليات، وأن تمنع إيران وحزب الله من العمل في البلاد وعبرها.”

إدراكًا لهذه المصالح، أصدرت وزارة الخزانة في أوائل يناير/كانون الثاني 2025 الترخيص العام (GL 24)، الذي وسع نطاق التصاريح للأنشطة والمعاملات في جميع أنحاء سوريا بعد انهيار نظام الأسد. وقال نائب وزير الخزانة حينها: “إن نهاية حكم بشار الأسد الوحشي والقمعي، المدعوم من روسيا وإيران، تتيح فرصة فريدة لسوريا وشعبها لإعادة البناء”. إلا أن قرار GL 24 لم يُحقق الهدف المنشود، على الرغم من مصالح الولايات المتحدة في مساعدة سوريا على الانتقال بعيدًا عن الإرهاب والقمع، من أجل تعزيز هذه المصالح الأمريكية، يتطلب الأمر تعديلات سريعة على سياسة العقوبات الأمريكية تجاه سوريا.

ورغم عدم اتخاذ أي خطوات ملموسة في هذا الاتجاه حتى الآن، ويرجع ذلك على الأرجح إلى الخوف من استباق البيت الأبيض في أي مجال من مجالات السياسة، فإن الموقف الرسمي لوزارة الخارجية هو أن الولايات المتحدة “ملتزمة بمساعدة الشعب السوري في هذه اللحظة الاستثنائية”، وأن إطار العقوبات على سوريا يتضمن عددًا من التراخيص والإعفاءات لتسهيل المساعدات الإنسانية. وتؤكد الوزارة أن “الهدف النهائي للعقوبات هو إحداث تغيير إيجابي في السلوك”، ولهذا الغرض “ستواصل الولايات المتحدة مراقبة الوضع وتقييم إجراءات السلطات المؤقتة لإبلاغ موقف الولايات المتحدة في المستقبل.”

يجب أن يتم هذا التقييم (أو إعادة التقييم) الآن، بالنظر إلى الظروف الاقتصادية الصعبة في سوريا. إن عدم القيام بذلك سيؤدي حتمًا إلى تقويض هدف نظام العقوبات المتمثل في إحداث تغيير إيجابي في سوريا.

التركيز على العقوبات الأمريكية على مستوى الدولة:

تخضع سوريا لعقوبات متنوعة، لكن العقوبات الأمريكية التي تستهدف أجهزة الدولة في عهد الأسد تمثل أكبر التحديات، وليس تصنيفات الإرهاب التي تركز على الأفراد والمنظمات. تتعرض سوريا لعقوبات من الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي، كما أن هيئة تحرير الشام مدرجة على قائمة الأمم المتحدة للمنظمات الإرهابية. إلا أن العقوبات الأمريكية تظل الأكثر تأثيرًا على الأنشطة الاقتصادية في سوريا بسبب الدور الكبير الذي تلعبه الولايات المتحدة في الاقتصاد العالمي وتدويل تجارة النفط. حتى مع اتخاذ الاتحاد الأوروبي في فبراير/شباط خطوات لتعليق بعض العقوبات، تظل الشركات والمنظمات الإنسانية حذرة من التعامل مع القطاع المصرفي السوري أو الاستثمار في مشاريع طويلة الأمد مثل شبكة الطاقة، في ظل استمرار العقوبات الأمريكية.

العقوبات على الأشخاص والجماعات المصنفة ليست العقبة الأكبر، إذ يظهر العديد من السوريين على قوائم العقوبات الأمريكية، مثل أحمد الشرع وأعضاء آخرين في الحكومة المؤقتة، لكن هذه العقوبات تقتصر على منع المعاملات المالية معهم شخصيًا، ولا تشمل الاستثمار أو الأنشطة المالية في سوريا بشكل عام. في الواقع، أوضحت وزارة الخزانة الأمريكية أنه حتى لو كان مواطن مدرج في قائمة العقوبات يدير مؤسسة حكومية، فإن هذه المؤسسة لن تخضع للعقوبات، ويمكن إجراء المدفوعات إليها مقابل الأنشطة المصرح بها بموجب الترخيص العام رقم 24.

على الرغم من تصنيف هيئة تحرير الشام كمنظمة إرهابية أجنبية، فإن هذه العقبة ليست الأكثر إلحاحًا بالنسبة للنشاط المالي في سوريا. على الرغم من أن التعريف القانوني لـ “الدعم المادي أو الموارد” يشمل الأموال والخدمات المالية، إلا أنه لا يوجد آلية قانونية ملزمة لتطبيق هذه الأداة إذا قررت السلطات أن هذا الدعم قد تم تقديمه عن علم إلى منظمة إرهابية. ومن الجدير بالذكر أن هيئة تحرير الشام قد أعلنت في يناير/كانون الثاني 2025 عن حل جميع الفصائل العسكرية والمدنية، ودمجها في مؤسسات الدولة. بالإضافة إلى ذلك، تتمتع الهيئة بتاريخ طويل في محاربة الجماعات الإرهابية مثل تنظيم حرّاس الدين التابع للقاعدة، وتعاونت مع المخابرات الأمريكية لاستهداف تنظيم داعش، مما يشير إلى أن من مصلحة الأمن القومي الأمريكي إعادة النظر في تصنيفها كمنظمة إرهابية.

بالإضافة إلى ذلك، هناك حاجة إلى مراجعة العقوبات على مستوى الدولة التي تستهدف جهاز الدولة السوري. فالعقوبات الأمريكية الشاملة، بما في ذلك العقوبات الثانوية التي تستهدف الشركات التي تتعامل مع سوريا، تظل هي العائق الرئيسي أمام المستثمرين والمساعدات الإنسانية. على الرغم من رغبة السوريين والمستثمرين الأجانب في العودة إلى السوق السورية، إلا أن العقوبات تجعل ذلك أمرًا صعبًا. منذ عام 1979، صنفت الولايات المتحدة سوريا كدولة راعية للإرهاب، مما فرض عليها عقوبات مالية قاسية، بما في ذلك حظر المساعدات الأمريكية وفرض قيود على التعاملات المالية مع الحكومة السورية.

قانون قيصر لعام 2019 هو من بين أقوى الأدوات المستخدمة في فرض العقوبات على سوريا، حيث يمنع حتى الأشخاص غير الأمريكيين من المشاركة في إعادة إعمار سوريا تحت حكم الأسد، ويشمل العقوبات الثانوية التي تؤثر على الشركات من جميع أنحاء العالم التي تتعامل مع الحكومة السورية. وتشمل العقوبات الأخرى قوانين مثل قانون محاسبة سوريا، وقانون السيادة اللبنانية، وقانون الحد من التهديد الإيراني، التي تسمح بفرض عقوبات على المسؤولين السوريين وتجميد ممتلكاتهم.

في مايو/أيار 2022، أصدرت وزارة الخزانة الأمريكية الترخيص العام رقم 22 لدعم جهود الاستقرار في المناطق السورية غير الخاضعة لنظام الأسد، وهو ما تلاه الترخيص العام رقم 24 في يناير/كانون الثاني 2025، والذي سمح بإجراء معاملات مع مؤسسات الحكومة السورية بعد انهيار النظام. رغم ذلك، لم يحقق هذا الترخيص الهدف المنشود، حيث يظل المستثمرون والمانحون مترددين في المشاركة في الجهود الإنسانية وإعادة الإعمار بسبب القلق من مخالفة العقوبات الأمريكية.

إحدى أبرز الأمثلة على ذلك هو أن قطر أبدت تحفُّظًا بشأن تقديم أموال لسوريا لتغطية رواتب الحكومة، وهو أمرٌ مسموح به بموجب الترخيص العام 24، بسبب المخاوف من مخالفة العقوبات الأمريكية. في هذا السياق، يمكن للمسؤولين الأمريكيين اتخاذ خطوات سريعة لتعديل الديناميكيات الحالية، وتسهيل المعاملات المالية في قطاعات رئيسية مثل الكهرباء والغذاء وإزالة الأنقاض، بهدف دعم الاستقرار في سوريا وتشجيع المساعدات الإنسانية في الوقت الذي تعاني فيه البلاد من ظروف اقتصادية صعبة.

خطوات عملية لتسهيل استقرار سوريا:

نظراً للمخاوف السياسية والأمنية المتعلقة بمسار القيادة الانتقالية التي كانت مرتبطة سابقاً بتنظيم القاعدة، فإن إنهاء أنظمة العقوبات الأمريكية المتعلقة بأجهزة الدولة في عهد الأسد يبدو أمراً سابقاً لأوانه. ففي حين يمكن التراجع عن إزالة هيئة تحرير الشام من قائمة المنظمات الإرهابية الأجنبية بسهولة، فإن تفكيك العقوبات على مستوى الدولة يصعب عكسه. ومع ذلك، فإن اتخاذ خطوات عملية سريعة من شأنه أن يوفر الثقة اللازمة للمانحين والمستثمرين لتلبية الاحتياجات الإنسانية الملحة للشعب السوري والمساهمة في الاستقرار. من المهم اتخاذ إجراءات عاجلة لتجنب اندلاع احتجاجات واسعة النطاق أو احتمال انهيار سيطرة الحكومة المركزية في سوريا.

1. تمديد الترخيص العام رقم 24 استباقياً:

في 6 يناير 2025، أصدر مكتب مراقبة الأصول الأجنبية التابع لوزارة الخزانة الترخيص العام 24 بهدف التأكيد على “التزام الولايات المتحدة بضمان عدم إعاقة العقوبات الأمريكية للأنشطة الرامية إلى تلبية الاحتياجات الإنسانية الأساسية، مثل توفير الخدمات العامة والمساعدة الإنسانية”.
الترخيص العام رقم 24، الذي يعد شاملاً إلى حد ما، صُمم لضمان “عدم إعاقة العقوبات للخدمات الأساسية”، بما في ذلك الكهرباء والطاقة والمياه والصرف الصحي. ويعتمد هذا القرار على التفويضات القائمة لدعم الجهود الإنسانية وتحقيق الاستقرار في ظل استمرارية العقوبات المفروضة على سوريا والإرهاب.
مع ذلك، لم يحقق الترخيص العام 24 النتائج المرجوة بشكل كامل، وذلك بسبب محدوديته الزمنية التي تستمر ستة أشهر، حيث ينتهي في يوليو 2025. من ثم، يجب تمديده إلى أجل غير مسمى في أقرب وقت ممكن، كما هو الحال مع الترخيص العام 22 المخصص لشمال سوريا، ما لم تلتزم الحكومة السورية الانتقالية بحقوق الأقليات أو تُعتبر غير متعاونة في مكافحة الإرهاب أو تشكل تهديداً لجيرانها.
لا يشكل تمديد الترخيص العام 24 أي خطر، حيث يمكن إلغاؤه بسهولة في حال الحاجة. رغم أن البيروقراطية المعتادة تتطلب انتظار انتهاء صلاحية الترخيص قبل اتخاذ قرار بشأن تمديده أو إنهائه، فإنه من غير المتوقع أن تستثمر الدول أو الشركات في مشاريع تحت ترخيص عقوبات محدود بستة أشهر. يُذكر أن المحاميين الذين يقدمون الاستشارات للعملاء يعتبرون الترخيص العام 24 مؤقتاً إذا لم يتم تمديده.
الترخيص الموقت لمدة ستة أشهر يعتبر تحذيراً أكثر من كونه دعوة للاستثمار الجاد. ولكن إذا تم تمديد الترخيص العام 24 بشكل دائم، فإن ذلك سيوفر بعض الطمأنينة للمستثمرين والمانحين، مما يشجع على النشاط الاقتصادي في سوريا، بشرط أن تُتبع شروط واضحة. في 10 ديسمبر 2024، أشار وزير الخارجية الأمريكي آنذاك، أنتوني بلينكن، إلى “دعم الولايات المتحدة الكامل لانتقال سياسي بقيادة سورية وملكية سورية”، وأكد على ضرورة احترام المعايير التي تتضمن مكافحة الإرهاب، تجنب تهديدات الدول المجاورة، احترام حقوق الأقليات، وتسهيل تدفق المساعدات الإنسانية – وهي المعايير التي تشكل الأساس لإلغاء الترخيص العام أو استمراره.
على نفس المنوال، أكد وزير الخارجية ماركو روبيو على ضرورة تبني سياسة أمريكية تدعم الاستقرار في سوريا لما لها من تأثير إيجابي على لبنان وإسرائيل وغزة والمنطقة بأسرها، ولتضمن بقاء الجهات الفاعلة السلبية مثل إيران وروسيا خارج البلاد.
إن معالجة القيد الذي تفرضه صلاحية الترخيص القصيرة سيساهم بشكل كبير في تسهيل حدوث توافق سياسي بين الحزبين. وفي ضوء الانتكاسة التي لحقت بإيران بعد سقوط نظام الأسد، سيؤيد هذا الإجراء أيضاً الهدف السياسي لإدارة ترامب في مواجهة النفوذ الإيراني كما ورد في مذكرة الرئاسة للأمن القومي (NSPM-2) الصادرة في 4 فبراير 2025.
إلى جانب المساعدات والاستثمارات اللازمة لمنع الانهيار الحكومي على المدى القصير، تحتاج سوريا إلى استثمارات جديدة لإعادة إعمار البلاد. في الوقت الراهن، يُجيز القانون رقم 24 المعاملات المتعلقة بالمرافق العامة والخدمات الأساسية الأخرى، التي تغطي معظم الاحتياجات الملحة لسوريا، لكنه لا يجيز “الاستثمار الجديد”. الاستثمار الجديد، الذي يُعرَّف بشكل عام بأنه “التزام أو مساهمة بأموال أو أصول أخرى” أو “قرض أو أي تمديد ائتماني آخر”، مسموح به فقط إذا كان مرتبطاً بتمويل رواتب أو أجور الموظفين الحكوميين غير المصنفين كمواطنين محددين. في المستقبل، يتعين وضع شروط وأحكام خاصة للاستثمار الجديد.

2. فتح قناة مصرفية قانونيّة:

في حين أن الترخيص العام رقم 24 يسمح بمرور المعاملات المصرح بها من مصرف سوريا المركزي لقطاع الطاقة والتحويلات المالية إلى السلطات السورية، إلا أن المستثمرين والمانحين المحتملين لا يزالون مترددين بسبب العقوبات الشديدة المفروضة على القطاع المصرفي السوري، بما في ذلك المصرف المركزي. وقد أشار وزير الاقتصاد السوري، باسل عبد الحنان، إلى أهمية توفير قناة مصرفية شرعية تتيح للمستثمرين والمانحين إرسال الأموال للمساعدات الإنسانية ومشاريع البنية التحتية الحيوية، مثل إصلاح شبكة الطاقة. وأكد بذلك على ضرورة رفع العقوبات عن النظام المصرفي السوري. كما نوه المسؤولون السوريون إلى أن “الجميع لديه مصلحة في أن تتم هذه المعاملات عبر نظام مصرفي يتمتع بالرقابة والشفافية بدلاً من استخدام شبكات نقل المعلومات”.

من جانبه، أفاد أيمن حموية، رئيس هيئة الاستثمار السورية، والذي كان قد عمل سابقاً في السياسة الاقتصادية للهيئة الحاكمة لهيئة تحرير الشام في إدلب، أنه يتلقى مكالمات يومية من شركات سورية وتركية وخليجية وأوروبية تسعى للاستثمار في مشاريع في سوريا، لكنه أشار إلى أن العقوبات المفروضة على القطاع المصرفي تُعتبر العائق الرئيسي. وأضاف حموية قائلاً: “لا يمكنك الحضور بملايين اليوروهات في حقيبتك”.

لتجاوز هذه العقبة، ينبغي على وزارة الخزانة الأمريكية التحرك بسرعة لإنشاء قناة مصرفية شرعية تتيح إرسال الأموال إلى سوريا للاستثمار في خدمات حيوية وضرورية مثل الكهرباء والغذاء وإزالة الأنقاض. هناك خطوتان يمكن أن تسهلا تحقيق هذه النتيجة:

أولاً، ينبغي على وزارة الخزانة الأمريكية أن تُعلن عن قرارها المتاح حالياً على موقعها الإلكتروني تحت عنوان “الأسئلة الشائعة حول عقوبات سوريا 884″، والذي ينص على أن “الأشخاص غير الأمريكيين، بما فيهم المنظمات غير الحكومية والمؤسسات المالية الأجنبية، لن يُعرّضوا أنفسهم لخطر العقوبات بموجب قانون قيصر إذا قاموا بممارسة أنشطة أو تسهيل معاملات ومدفوعات متعلقة بها، شريطة أن تكون مصرحاً بها للأشخاص الأمريكيين بموجب الترخيص العام رقم 24″، الصادر بموجب لوائح عقوبات سوريا. وتعتبر وزارة الخزانة الأمريكية هذه المعاملات “أعمالاً غير مهمة”، مما يعني أنها لا تعرّض المعنيين للعقوبات بموجب قانون قيصر.

بمعنى آخر، على الرغم من قلة الفهم في هذا الصدد، فإن مجموعة واسعة من الأنشطة المالية مسموح بها حالياً بموجب الترخيص العام رقم 24، والذي مع ذلك يظل ساري المفعول فقط لمدة ستة أشهر في كل مرة. نشر تفاصيل مثل الأسئلة الشائعة 884، إلى جانب تمديد الجدول الزمني للمعاملات المصرفية بموجب الترخيص العام رقم 24، سيساهم بشكل كبير في حل مشكلة النظام المصرفي السوري.

إذا التزمت الحكومة السورية بالمعايير المذكورة أعلاه للحفاظ على قائمة معاملات الترخيص العام رقم 24 مفتوحة، فينبغي على وزارة الخزانة إعادة النظر في نطاق قائمة المعاملات المصرفية، وربما توسيعها لتشمل مناطق إضافية، حيث تسمح هذه الأنشطة بما هو أكثر من قائمة المعاملات المصرفية المطبقة فقط على شمال شرق سوريا. وتغطي هذه المعاملات قطاعات اقتصادية مثل الزراعة، المعلومات والاتصالات، بنية شبكة الكهرباء، البناء، التمويل، الطاقة النظيفة، النقل والتخزين، إدارة المياه والنفايات، الخدمات الصحية، التعليم، التصنيع، والتجارة.

ثانياً، لا تزال جميع المؤسسات المالية السورية معزولة عن نظام سويفت، وهو شبكة الرسائل المالية البلجيكية التي تُسهل المدفوعات الدولية. معالجة هذه المشكلة ستستغرق وقتاً وتتطلب استثمارات لم تُشمل صراحة في الترخيص العام رقم 24. وفي هذه الأثناء، يمكن لوزارة الخزانة، بالتعاون مع نظيراتها الأوروبية والخليجية، تحديد بنك أجنبي غير خاضع للعقوبات (غير سوري) يعمل في البلاد – مثل بنك البركة سوريا ومقره البحرين، أو البنك العربي سوريا ومقره الأردن، أو بنك قطر الوطني – لتسهيل معاملات الاستثمار المصرح بها والدعم الإنساني في البلاد.

يجب أن يخضع هذا البنك لرقابة دقيقة من قِبل جهة مراقبة خارجية لمراجعة كل معاملة والتأكد من عدم استخدامها لأغراض غير مشروعة، خاصة في الحالات التي يقوم فيها البنك بإنشاء حسابات مراسلة مع مؤسسات مالية أخرى في سوريا. وللتأكد من الامتثال للعقوبات، يمكن للبنك اعتماد سياسة لتسهيل المعاملات بعملات غير الدولار الأمريكي. سيتعين على السلطات العمل بشكل وثيق مع مسؤولي الامتثال المصرفي وجهات المراقبة الخارجية للحد من احتمال حدوث نشاط مالي غير مشروع من خلال تبادل المعلومات المتعلقة بالتهديدات والمخاطر. في الواقع، تُعدّ الحاجة إلى وحدات مراقبة ورقابة مستقلة وذات موارد كافية درساً مهماً في تجنب إساءة الاستخدام والفساد، كما كان الحال مع برنامج النفط مقابل الغذاء في العراق.

ثالثاً، ينبغي على وزارة الخزانة الأمريكية تطبيق المبادئ التي أقرّتها في مراجعتها لعقوباتها لعام 2021 على سوريا، التي تتطلب أن تكون العقوبات “سهلة الفهم، وقابلة للتنفيذ، وقابلة للإلغاء حيثما أمكن”. في الواقع، لم تبذل الحكومة الأمريكية جهوداً كافية لجعل عقوبات سوريا سهلة الفهم، سواء في عهد إدارة بايدن أو في إدارة ترامب الثانية. آخر تحديث نشرته وزارة الخزانة حول برنامج عقوبات سوريا كان في أغسطس 2013، أي قبل فرض عقوبات قيصر، ناهيك عن التطورات الأخيرة.

في ظل الإدارة الحالية، لم تتلقّ الوكالات المسؤولة عن إدارة برامج العقوبات توجيهات كافية، وهي حذرة من مواجهة البيت الأبيض بشأن هذه القضية أو غيرها من قضايا السياسة الشائكة. لذا، ولمنع انهيار الحكومة السورية ما بعد الأسد، ينبغي على مسؤول كبير في الإدارة الأمريكية أن يلقي خطاباً عاماً يشرح فيه أن سياسة العقوبات الأمريكية تهدف إلى دفع سوريا نحو حكومة شاملة تكافح الإرهاب ولا تهدد جيرانها. ينبغي أن يوضح الخطاب أيضاً ضرورة صياغة العقوبات بعناية بحيث لا تُخنق أو تقوّض جهود الحكومة السورية الجديدة لتوفير الخدمات الأساسية للشعب السوري وتحقيق أهداف السياسة الأمريكية.

علاوة على ذلك، بالإضافة إلى توسيع نطاق الترخيص العام رقم 24 وإنشاء قنوات مصرفية شرعية، يمكن أن تشمل سياسة العقوبات الأمريكية تجاه سوريا بعض التوضيحات السياسية التالية أو جميعها: • قد ترى الإدارة أن أحكام العقوبات الثانوية الإلزامية بموجب قانون قيصر تمثل رادعاً مهماً ضد إعادة الاندماج المالي المفرط من دول المنطقة التي قد تُخاطر بضخ الأموال في سوريا دون إشراف أو تنظيم. ومع ذلك، كما تم توضيحه في الأسئلة الشائعة بوزارة الخزانة الأمريكية 884، فإن السياسة الأمريكية تعتبر مجموعة واسعة من الأنشطة المالية “غير مهمة” وبالتالي غير خاضعة للعقوبات بموجب قانون قيصر.

ينبغي على الإدارة تسليط الضوء علناً على هذا التمييز:

من غير المرجح شطب هيئة تحرير الشام من قوائم عقوبات الأمم المتحدة، نظراً لأن ذلك سيتطلب موافقة روسيا، وهو ما لا يُتوقع من واشنطن أن تثيره في المفاوضات الأمريكية الروسية بشأن أوكرانيا. ومع ذلك، يمكن للولايات المتحدة اتخاذ خطوات أحادية في هذا الصدد.

إعلان علني بأن وزارة العدل تتمتع بسلطة تقديرية كاملة في تقرير ما إذا كانت ستوجه اتهامات ضد أشخاص أو كيانات لتقديمهم دعماً مادياً لمنظمات إرهابية، وأنها ستمنع توجيه الاتهامات لأي شخص لم يقدم دعماً مادياً عن علم لتمويل الإرهاب. ينبغي توضيح أن المعاملات المالية مع الحكومة الانتقالية لن تؤدي بالضرورة إلى توجيه اتهام، حتى وإن كانت هيئة تحرير الشام لا تزال مصنفة كمنظمة إرهابية.

على الرغم من ذلك، سيكون أكثر فعالية إذا قامت وزارة الخارجية بشطب هيئة تحرير الشام من قائمة المنظمات الإرهابية الأجنبية، مستندة إلى حلها الرسمي في يناير 2025، مع العلم أنه يمكن إعادة تصنيفها كمنظمة إرهابية في حال استئنافها للأنشطة الإرهابية.

الخلاصة:

في ديسمبر/كانون الأول 2024، أشار مبعوث الأمم المتحدة إلى سوريا، غير بيدرسن، إلى ضرورة اتخاذ إجراءات عاجلة بشأن العقوبات لتلبية الاحتياجات الإنسانية والاقتصادية العاجلة في سوريا. ورغم دعوته إلى “إنهاء سريع للعقوبات”، فإن المطلوب فعلياً هو تعديل واضح وشفاف لهذه العقوبات بدلاً من إنهائها بشكل شامل.

وبذلك، يواجه صُنّاع القرار في واشنطن معضلة “البيضة والدجاجة” التقليدية. فالحكومة الأمريكية متحفظة بشأن إنهاء العقوبات حتى تتخذ الحكومة المؤقتة، التي يقودها هيئة تحرير الشام، خطوات معينة. ولكن الحكومة السورية، بقيادة دمشق، لا تستطيع تنفيذ معظم هذه الخطوات في ظل الاقتصاد الذي يختنق تحت وطأة العقوبات. في الواقع، إذا استمرت العقوبات كما هي الآن، فمن المرجح أن يواجه نظام ما بعد الأسد احتجاجات كبيرة من المدنيين السوريين المعوزين واليائسين، مما قد يؤدي إلى تدخل عدد من الجهات الفاعلة السيئة – من إيران وروسيا إلى تنظيم الدولة الإسلامية (داعش) والجماعات المتمردة الأكثر تطرفاً مثل هيئة تحرير الشام – لزعزعة استقرار البلاد والمنطقة ككل.

من المؤكد أن الاستقرار السياسي في سوريا يعتمد بشكل كبير على مجموعة من القضايا الداخلية، ويعوقه غياب التماسك الوطني والتوافق السياسي بين مختلف الجماعات العرقية والطائفية. لكن نظام العقوبات الحالي يمثل العقبة الرئيسية أمام خلق الظروف اللازمة لظهور حكومة جديدة يمكنها تلبية الاحتياجات العاجلة للشعب السوري، وتكون بمثابة قوة استقرار في المنطقة. من المؤكد أن من المصلحة الوطنية للولايات المتحدة تعديل سياسة العقوبات الأمريكية الحالية، التي فشلت في تحقيق أهدافها. إنهاء العقوبات بشكل سريع ليس هو الحل الوحيد لتصحيح العيوب، لكن الإطار الزمني لإجراء تعديلات حقيقية ضيق للغاية. ينبغي على إدارة بايدن التحرك بسرعة، بما يتماشى مع المصلحة الوطنية، لتجنب الكارثة ووضع سوريا على طريق التعافي.

ماثيو ليفيت:

هو مدير برنامج راينهارد لمكافحة الإرهاب والاستخبارات، وزميل أول في زمالة فرومر-ويكسلر في معهد واشنطن. شَغل سابقاً منصب نائب مساعد وزير الخزانة الأمريكية لشؤون الاستخبارات والتحليل.

ترجمة يوسف سامي مصري

رابط البحث:

https://www.washingtoninstitute.org/sites/default/files/pdf/PolicyNote156Levitt.pdf